招標投標與政府采購制度差異初步比較

編者按：本文介紹了招標投標與政(zheng)府采購(gou)制(zhi)度(du)(du)各自主(zhu)要內涵與特點，分(fen)別從制(zhi)度(du)(du)形(xing)成(cheng)、法律體(ti)系建立、程序履行(xing)以及招標投標與采購(gou)管理等(deng)方面闡(chan)述了兩(liang)種(zhong)制(zhi)度(du)(du)存在的差異，并對差異原因進(jin)行(xing)了分(fen)析(xi)，旨在為從業人員組(zu)織開(kai)展招標投標或政(zheng)府采購(gou)活動提(ti)供(gong)指導與幫助。

招標(biao)(biao)投標(biao)(biao)與(yu)政(zheng)府(fu)采(cai)購是兩(liang)種典型的締(di)約(yue)方式，尤其(qi)對于政(zheng)府(fu)投資(zi)項目而言，兩(liang)種活動(dong)在本質特性(xing)上具(ju)有一(yi)定(ding)相似(si)性(xing)，如：強(qiang)制性(xing)、締(di)約(yue)性(xing)、時效性(xing)、程序性(xing)以及競爭性(xing)等(deng)。然(ran)而，資(zi)金來源是確定(ding)招標(biao)(biao)與(yu)采(cai)購方式選擇(ze)至(zhi)關(guan)重要的因素，在我國，招標(biao)(biao)投標(biao)(biao)與(yu)政(zheng)府(fu)采(cai)購活動(dong)分(fen)屬于不同行政(zheng)主管(guan)部門監(jian)管(guan)，分(fen)別執行《招標(biao)(biao)投標(biao)(biao)法(fa)》和(he)《政(zheng)府(fu)采(cai)購法(fa)》的相關(guan)規定(ding)，并具(ju)有截然(ran)不同的適(shi)用(yong)范圍。

一、招標(biao)(biao)投標(biao)(biao)與政府(fu)采(cai)購監管制度差異

對于非政(zheng)府(fu)(fu)資金項(xiang)目，鼓勵采用(yong)招投(tou)(tou)(tou)標方式(shi)開展(zhan)締約與交(jiao)易活動，運用(yong)這類資金的項(xiang)目則不(bu)存(cun)在(zai)采用(yong)政(zheng)府(fu)(fu)采購(gou)方式(shi)的情(qing)形。對于政(zheng)府(fu)(fu)投(tou)(tou)(tou)資項(xiang)目，招投(tou)(tou)(tou)標與政(zheng)府(fu)(fu)采購(gou)活動均具有(you)法定(ding)強制(zhi)性。當(dang)資金性質為財政(zheng)預(yu)算資金時(shi)，則一般采用(yong)政(zheng)府(fu)(fu)采購(gou)方式(shi)組織交(jiao)易及締約活動。當(dang)為固定(ding)資產投(tou)(tou)(tou)資時(shi)，則一般選擇采用(yong)招投(tou)(tou)(tou)標方式(shi)。資金性質是區(qu)分兩種活動方式(shi)選擇的重要依據之一。

2000年出(chu)(chu)臺(tai)的(de)《關(guan)于國(guo)務(wu)院有關(guan)部(bu)門實施招(zhao)標(biao)(biao)投(tou)標(biao)(biao)活(huo)(huo)動(dong)(dong)(dong)行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)監(jian)督的(de)職責(ze)分(fen)工的(de)意見(jian)》（國(guo)辦發〔2000〕34號），明確了(le)國(guo)家發展改(gai)革部(bu)門指(zhi)導(dao)和協(xie)調全國(guo)招(zhao)投(tou)標(biao)(biao)工作、各(ge)行(xing)業(ye)(ye)主管(guan)部(bu)門負責(ze)各(ge)行(xing)業(ye)(ye)、各(ge)領(ling)域(yu)的(de)招(zhao)投(tou)標(biao)(biao)監(jian)管(guan)工作。各(ge)地方政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)及行(xing)業(ye)(ye)主管(guan)部(bu)門結合(he)地方情況紛紛出(chu)(chu)臺(tai)了(le)相(xiang)關(guan)法(fa)規、規章，建(jian)立了(le)招(zhao)投(tou)標(biao)(biao)交易平臺(tai)與(yu)監(jian)管(guan)環境。而(er)(er)(er)《政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)采(cai)(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)法(fa)》規定(ding)各(ge)級人民政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)財(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)主管(guan)部(bu)門負責(ze)實施監(jian)管(guan)，并明確指(zhi)出(chu)(chu)工程類(lei)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)采(cai)(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)活(huo)(huo)動(dong)(dong)(dong)適(shi)用于《招(zhao)標(biao)(biao)投(tou)標(biao)(biao)法(fa)》。相(xiang)比而(er)(er)(er)言，除對(dui)(dui)于納入(ru)集中采(cai)(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)目(mu)錄(lu)的(de)內容由(you)集中采(cai)(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)代理(li)機(ji)構組(zu)織采(cai)(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)交易活(huo)(huo)動(dong)(dong)(dong)外，財(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)主管(guan)部(bu)門并未針對(dui)(dui)非集中采(cai)(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)內容建(jian)立有形采(cai)(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)交易環境做出(chu)(chu)規定(ding)，也未像招(zhao)投(tou)標(biao)(biao)活(huo)(huo)動(dong)(dong)(dong)按(an)行(xing)業(ye)(ye)或專(zhuan)業(ye)(ye)對(dui)(dui)采(cai)(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)活(huo)(huo)動(dong)(dong)(dong)進行(xing)劃分(fen)。然而(er)(er)(er)，針對(dui)(dui)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)采(cai)(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)活(huo)(huo)動(dong)(dong)(dong)中服(fu)務(wu)、工程及貨物三種(zhong)類(lei)型(xing)的(de)項目(mu)，進一步按(an)照預(yu)(yu)算(suan)類(lei)別與(yu)性質劃分(fen)采(cai)(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)活(huo)(huo)動(dong)(dong)(dong)類(lei)別，并由(you)各(ge)預(yu)(yu)算(suan)管(guan)理(li)處室(shi)根據預(yu)(yu)算(suan)類(lei)別分(fen)別開展協(xie)調管(guan)理(li)。無論何種(zhong)資(zi)(zi)金(jin)(jin)(jin)類(lei)別的(de)采(cai)(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)活(huo)(huo)動(dong)(dong)(dong)均由(you)隸屬于財(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)主管(guan)部(bu)門專(zhuan)門負責(ze)采(cai)(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)監(jian)管(guan)的(de)處室(shi)負責(ze)管(guan)理(li)。財(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)預(yu)(yu)算(suan)管(guan)理(li)接(jie)受(shou)(shou)《預(yu)(yu)算(suan)法(fa)》調整，政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)采(cai)(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)活(huo)(huo)動(dong)(dong)(dong)作為預(yu)(yu)算(suan)管(guan)理(li)重(zhong)要內容，其(qi)過程也必然受(shou)(shou)到這一法(fa)律的(de)調整與(yu)影響。與(yu)其(qi)他(ta)類(lei)別政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)資(zi)(zi)金(jin)(jin)(jin)相(xiang)比，預(yu)(yu)算(suan)資(zi)(zi)金(jin)(jin)(jin)審批制度更(geng)加完善，審批程序更(geng)為嚴格。政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)采(cai)(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)活(huo)(huo)動(dong)(dong)(dong)須(xu)滿足財(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)預(yu)(yu)算(suan)資(zi)(zi)金(jin)(jin)(jin)“剛(gang)性”要求，與(yu)預(yu)(yu)算(suan)資(zi)(zi)金(jin)(jin)(jin)審批、支(zhi)付及其(qi)后期管(guan)理(li)緊密銜接(jie)，可(ke)以說(shuo)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)采(cai)(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)制度是(shi)財(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)預(yu)(yu)算(suan)管(guan)理(li)制度的(de)重(zhong)要組(zu)成部(bu)分(fen)。

二、招(zhao)標投標與政府采購法律體(ti)系差(cha)異

招投標與政府采購活動雖然在本質上具有相似性，但從法律體系上看，兩者存在較大差異。關于兩法體系差異主要體現在交易活動主體、法律類型、標的物特征、適用范圍以及法律體系建設等方面，詳見表1。

三、招標投標與(yu)政府采購程序差(cha)異

招標方式選擇、前置條件獲取、代理機構委托、活動過程的監管等均對程序履行產生影響。針對這些方面招投標與政府采購活動存在差異，詳見表2。表2中有關差異內容正是兩法體系及監管制度差異的客觀反映。弄清兩類活動程序差異，有利于管理人員找準工作要點，規范操作行為。

實踐中，交易(yi)締(di)約過程所(suo)選用方式(shi)(shi)(shi)(shi)類型遠超出了招(zhao)投標與(yu)政府(fu)采(cai)(cai)購所(suo)有(you)法(fa)定(ding)(ding)方式(shi)(shi)(shi)(shi)種類，例如(ru)“比選”、“選聘”、“談判”、“征集(ji)”、“競爭性比較”等方式(shi)(shi)(shi)(shi)，在操作程序(xu)(xu)上(shang)與(yu)兩(liang)種法(fa)定(ding)(ding)方式(shi)(shi)(shi)(shi)具有(you)一定(ding)(ding)相(xiang)似性。上(shang)述(shu)非(fei)法(fa)定(ding)(ding)活(huo)(huo)動程序(xu)(xu)組織過程靈(ling)活(huo)(huo)多樣，在一定(ding)(ding)程度上(shang)，提(ti)高了締(di)約及交易(yi)效率。然而(er)，由于缺乏(fa)法(fa)律約束，相(xiang)對(dui)法(fa)定(ding)(ding)方式(shi)(shi)(shi)(shi)而(er)言(yan)，程序(xu)(xu)執行(xing)(xing)過程嚴(yan)謹性差。筆者建議(yi)，應以公(gong)(gong)開、公(gong)(gong)平、公(gong)(gong)正(zheng)、誠(cheng)實信用原(yuan)則(ze)為基礎(chu)，對(dui)于非(fei)法(fa)定(ding)(ding)方式(shi)(shi)(shi)(shi)采(cai)(cai)取必(bi)要措(cuo)施(shi)強化(hua)程序(xu)(xu)的嚴(yan)謹性。需注意的是，對(dui)于非(fei)法(fa)定(ding)(ding)合同締(di)約或(huo)交易(yi)過程，鼓勵采(cai)(cai)用招(zhao)標或(huo)政府(fu)采(cai)(cai)購法(fa)定(ding)(ding)方式(shi)(shi)(shi)(shi)，然而(er)只要選擇采(cai)(cai)用法(fa)定(ding)(ding)活(huo)(huo)動，就必(bi)須嚴(yan)格按照法(fa)定(ding)(ding)程序(xu)(xu)執行(xing)(xing)，并(bing)承擔法(fa)律責(ze)任。

四、招標(biao)與政府采購管理差異

工程建設項目招標管理是指站在建設全過程視角對招標活動實施的一系列管理工作。同理，政府采購管理指采購人針對擬組織實施的采購活動開展的一系列管理工作。政府采購管理過程除遵循財政預算控制要求外，依然需將全過程思想貫穿始終。上述兩類活動管理目標均包括降低過程風險、提升交易效率、確保交易質量、滿足全過程管理要求等。招投標或政府采購管理工作內容均包括：合約規劃、工作方案編制、代理機構委托、過程文件審核、招標與采購代理過程評價等方面。針對上述內容，兩類活動有關差異內容詳見表3。

招投(tou)標(biao)與政府(fu)采購活動各方面(mian)的(de)差(cha)異是其各自固有(you)本質特性的(de)外在反映。隨(sui)著(zhu)招投(tou)標(biao)與政府(fu)采購活動在法律體系及監(jian)管制(zhi)度等方面(mian)的(de)不斷完善(shan)，伴隨(sui)著(zhu)大量(liang)市(shi)場交易對(dui)于上述兩種活動管理更多(duo)新需求(qiu)的(de)產生(sheng)，相信其差(cha)異化趨勢將更加明顯。

來源：《招標采購管理》2016年第4期 作(zuo)者單(dan)位：吳(wu)振(zhen)全，北(bei)(bei)京市(shi)工程咨詢公司(si)；劉云梅，北(bei)(bei)京市(shi)計劃生育藥具管理(li)站