招標投標與政府采購制度差異初步比較

編(bian)者按：本(ben)文(wen)介紹了(le)招(zhao)標(biao)(biao)投(tou)(tou)標(biao)(biao)與(yu)政府(fu)采(cai)購(gou)(gou)制(zhi)(zhi)度(du)各自主要內涵與(yu)特(te)點，分別(bie)從(cong)制(zhi)(zhi)度(du)形成、法律體系建立、程序履行(xing)以及(ji)招(zhao)標(biao)(biao)投(tou)(tou)標(biao)(biao)與(yu)采(cai)購(gou)(gou)管理等方面闡述了(le)兩種制(zhi)(zhi)度(du)存在的差(cha)異(yi)，并對(dui)差(cha)異(yi)原(yuan)因進行(xing)了(le)分析，旨在為從(cong)業人員(yuan)組織(zhi)開展招(zhao)標(biao)(biao)投(tou)(tou)標(biao)(biao)或(huo)政府(fu)采(cai)購(gou)(gou)活(huo)動(dong)提供指導(dao)與(yu)幫助。

招標(biao)(biao)投標(biao)(biao)與政府采購是兩(liang)種典型的(de)締(di)約(yue)方(fang)式，尤其對于(yu)政府投資項目而言，兩(liang)種活(huo)動在本質特性(xing)(xing)上(shang)具有一定相(xiang)似性(xing)(xing)，如：強制性(xing)(xing)、締(di)約(yue)性(xing)(xing)、時(shi)效性(xing)(xing)、程序性(xing)(xing)以及競爭性(xing)(xing)等。然而，資金來源是確定招標(biao)(biao)與采購方(fang)式選擇至關重要的(de)因(yin)素(su)，在我國，招標(biao)(biao)投標(biao)(biao)與政府采購活(huo)動分屬于(yu)不(bu)同(tong)行政主管(guan)部門監管(guan)，分別執(zhi)行《招標(biao)(biao)投標(biao)(biao)法(fa)》和《政府采購法(fa)》的(de)相(xiang)關規定，并具有截(jie)然不(bu)同(tong)的(de)適用范圍。

一、招標(biao)投標(biao)與政府采購監管制(zhi)度差異

對(dui)于非政(zheng)府資金項目(mu)，鼓勵(li)采(cai)用(yong)招(zhao)投(tou)(tou)標(biao)方(fang)(fang)式開展締約與交易活(huo)動(dong)(dong)，運用(yong)這類資金的(de)(de)項目(mu)則(ze)不存在采(cai)用(yong)政(zheng)府采(cai)購(gou)方(fang)(fang)式的(de)(de)情形(xing)。對(dui)于政(zheng)府投(tou)(tou)資項目(mu)，招(zhao)投(tou)(tou)標(biao)與政(zheng)府采(cai)購(gou)活(huo)動(dong)(dong)均具有法定強制性(xing)。當資金性(xing)質(zhi)為財政(zheng)預算資金時(shi)，則(ze)一(yi)般采(cai)用(yong)政(zheng)府采(cai)購(gou)方(fang)(fang)式組織交易及締約活(huo)動(dong)(dong)。當為固定資產投(tou)(tou)資時(shi)，則(ze)一(yi)般選(xuan)擇采(cai)用(yong)招(zhao)投(tou)(tou)標(biao)方(fang)(fang)式。資金性(xing)質(zhi)是區分兩(liang)種(zhong)活(huo)動(dong)(dong)方(fang)(fang)式選(xuan)擇的(de)(de)重要依據之(zhi)一(yi)。

2000年出臺(tai)的(de)(de)(de)《關(guan)于國務(wu)院有(you)關(guan)部(bu)(bu)門(men)(men)(men)實施招標投(tou)標活(huo)(huo)(huo)動(dong)(dong)行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)監(jian)督的(de)(de)(de)職責(ze)分(fen)(fen)工(gong)(gong)(gong)的(de)(de)(de)意見》（國辦發(fa)〔2000〕34號），明確了國家(jia)發(fa)展(zhan)改革部(bu)(bu)門(men)(men)(men)指(zhi)導和(he)協調(diao)全國招投(tou)標工(gong)(gong)(gong)作(zuo)、各(ge)行(xing)業(ye)(ye)主(zhu)管(guan)(guan)(guan)部(bu)(bu)門(men)(men)(men)負(fu)責(ze)各(ge)行(xing)業(ye)(ye)、各(ge)領域(yu)的(de)(de)(de)招投(tou)標監(jian)管(guan)(guan)(guan)工(gong)(gong)(gong)作(zuo)。各(ge)地(di)方政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)及(ji)行(xing)業(ye)(ye)主(zhu)管(guan)(guan)(guan)部(bu)(bu)門(men)(men)(men)結合地(di)方情況紛紛出臺(tai)了相關(guan)法(fa)規(gui)(gui)(gui)、規(gui)(gui)(gui)章，建(jian)立(li)了招投(tou)標交易(yi)平臺(tai)與(yu)監(jian)管(guan)(guan)(guan)環境(jing)。而(er)《政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)采(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)(gou)(gou)法(fa)》規(gui)(gui)(gui)定各(ge)級人民政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)財政(zheng)(zheng)(zheng)主(zhu)管(guan)(guan)(guan)部(bu)(bu)門(men)(men)(men)負(fu)責(ze)實施監(jian)管(guan)(guan)(guan)，并明確指(zhi)出工(gong)(gong)(gong)程類(lei)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)采(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)(gou)(gou)活(huo)(huo)(huo)動(dong)(dong)適(shi)用(yong)于《招標投(tou)標法(fa)》。相比(bi)而(er)言，除對(dui)于納入集中(zhong)(zhong)采(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)(gou)(gou)目(mu)錄的(de)(de)(de)內容由集中(zhong)(zhong)采(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)(gou)(gou)代理(li)(li)機構組織采(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)(gou)(gou)交易(yi)活(huo)(huo)(huo)動(dong)(dong)外(wai)，財政(zheng)(zheng)(zheng)行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)主(zhu)管(guan)(guan)(guan)部(bu)(bu)門(men)(men)(men)并未針對(dui)非集中(zhong)(zhong)采(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)(gou)(gou)內容建(jian)立(li)有(you)形(xing)采(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)(gou)(gou)交易(yi)環境(jing)做出規(gui)(gui)(gui)定，也(ye)未像(xiang)招投(tou)標活(huo)(huo)(huo)動(dong)(dong)按(an)行(xing)業(ye)(ye)或專(zhuan)(zhuan)業(ye)(ye)對(dui)采(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)(gou)(gou)活(huo)(huo)(huo)動(dong)(dong)進行(xing)劃(hua)分(fen)(fen)。然(ran)(ran)而(er)，針對(dui)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)采(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)(gou)(gou)活(huo)(huo)(huo)動(dong)(dong)中(zhong)(zhong)服務(wu)、工(gong)(gong)(gong)程及(ji)貨(huo)物(wu)三種(zhong)類(lei)型的(de)(de)(de)項(xiang)目(mu)，進一(yi)步按(an)照預(yu)(yu)(yu)算(suan)(suan)(suan)(suan)類(lei)別(bie)與(yu)性質劃(hua)分(fen)(fen)采(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)(gou)(gou)活(huo)(huo)(huo)動(dong)(dong)類(lei)別(bie)，并由各(ge)預(yu)(yu)(yu)算(suan)(suan)(suan)(suan)管(guan)(guan)(guan)理(li)(li)處室根(gen)據(ju)預(yu)(yu)(yu)算(suan)(suan)(suan)(suan)類(lei)別(bie)分(fen)(fen)別(bie)開(kai)展(zhan)協調(diao)管(guan)(guan)(guan)理(li)(li)。無論何種(zhong)資(zi)金(jin)(jin)類(lei)別(bie)的(de)(de)(de)采(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)(gou)(gou)活(huo)(huo)(huo)動(dong)(dong)均由隸(li)屬于財政(zheng)(zheng)(zheng)行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)主(zhu)管(guan)(guan)(guan)部(bu)(bu)門(men)(men)(men)專(zhuan)(zhuan)門(men)(men)(men)負(fu)責(ze)采(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)(gou)(gou)監(jian)管(guan)(guan)(guan)的(de)(de)(de)處室負(fu)責(ze)管(guan)(guan)(guan)理(li)(li)。財政(zheng)(zheng)(zheng)預(yu)(yu)(yu)算(suan)(suan)(suan)(suan)管(guan)(guan)(guan)理(li)(li)接(jie)受《預(yu)(yu)(yu)算(suan)(suan)(suan)(suan)法(fa)》調(diao)整，政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)采(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)(gou)(gou)活(huo)(huo)(huo)動(dong)(dong)作(zuo)為(wei)預(yu)(yu)(yu)算(suan)(suan)(suan)(suan)管(guan)(guan)(guan)理(li)(li)重要內容，其(qi)(qi)過程也(ye)必(bi)然(ran)(ran)受到這一(yi)法(fa)律(lv)的(de)(de)(de)調(diao)整與(yu)影響。與(yu)其(qi)(qi)他類(lei)別(bie)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)資(zi)金(jin)(jin)相比(bi)，預(yu)(yu)(yu)算(suan)(suan)(suan)(suan)資(zi)金(jin)(jin)審(shen)(shen)批制(zhi)度(du)更加完善，審(shen)(shen)批程序(xu)更為(wei)嚴(yan)格。政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)采(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)(gou)(gou)活(huo)(huo)(huo)動(dong)(dong)須滿足財政(zheng)(zheng)(zheng)預(yu)(yu)(yu)算(suan)(suan)(suan)(suan)資(zi)金(jin)(jin)“剛性”要求，與(yu)預(yu)(yu)(yu)算(suan)(suan)(suan)(suan)資(zi)金(jin)(jin)審(shen)(shen)批、支付及(ji)其(qi)(qi)后期(qi)管(guan)(guan)(guan)理(li)(li)緊密銜接(jie)，可以說(shuo)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)采(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)(gou)(gou)制(zhi)度(du)是財政(zheng)(zheng)(zheng)預(yu)(yu)(yu)算(suan)(suan)(suan)(suan)管(guan)(guan)(guan)理(li)(li)制(zhi)度(du)的(de)(de)(de)重要組成部(bu)(bu)分(fen)(fen)。

二、招標投(tou)標與政府采購法(fa)律體(ti)系差異

招投標與政府采購活動雖然在本質上具有相似性，但從法律體系上看，兩者存在較大差異。關于兩法體系差異主要體現在交易活動主體、法律類型、標的物特征、適用范圍以及法律體系建設等方面，詳見表1。

三、招標投標與(yu)政府采購(gou)程序差異

招標方式選擇、前置條件獲取、代理機構委托、活動過程的監管等均對程序履行產生影響。針對這些方面招投標與政府采購活動存在差異，詳見表2。表2中有關差異內容正是兩法體系及監管制度差異的客觀反映。弄清兩類活動程序差異，有利于管理人員找準工作要點，規范操作行為。

實踐中(zhong)，交(jiao)易(yi)(yi)締(di)(di)約過(guo)(guo)程(cheng)(cheng)(cheng)所(suo)選(xuan)用方(fang)(fang)式(shi)(shi)(shi)類(lei)型遠超(chao)出了(le)招投標與(yu)政(zheng)府(fu)采(cai)購所(suo)有法定(ding)(ding)方(fang)(fang)式(shi)(shi)(shi)種(zhong)類(lei)，例如“比(bi)選(xuan)”、“選(xuan)聘”、“談判”、“征集”、“競爭性(xing)(xing)比(bi)較”等方(fang)(fang)式(shi)(shi)(shi)，在(zai)操作程(cheng)(cheng)(cheng)序(xu)上與(yu)兩(liang)種(zhong)法定(ding)(ding)方(fang)(fang)式(shi)(shi)(shi)具有一(yi)定(ding)(ding)相似性(xing)(xing)。上述非(fei)法定(ding)(ding)活動(dong)(dong)程(cheng)(cheng)(cheng)序(xu)組織(zhi)過(guo)(guo)程(cheng)(cheng)(cheng)靈活多樣，在(zai)一(yi)定(ding)(ding)程(cheng)(cheng)(cheng)度(du)上，提高(gao)了(le)締(di)(di)約及交(jiao)易(yi)(yi)效率。然而(er)，由于缺乏法律約束(shu)，相對法定(ding)(ding)方(fang)(fang)式(shi)(shi)(shi)而(er)言(yan)，程(cheng)(cheng)(cheng)序(xu)執行過(guo)(guo)程(cheng)(cheng)(cheng)嚴謹性(xing)(xing)差。筆者建議，應(ying)以公開、公平(ping)、公正、誠實信(xin)用原則為基礎，對于非(fei)法定(ding)(ding)方(fang)(fang)式(shi)(shi)(shi)采(cai)取必要措施強化程(cheng)(cheng)(cheng)序(xu)的嚴謹性(xing)(xing)。需(xu)注(zhu)意的是，對于非(fei)法定(ding)(ding)合(he)同締(di)(di)約或(huo)交(jiao)易(yi)(yi)過(guo)(guo)程(cheng)(cheng)(cheng)，鼓(gu)勵采(cai)用招標或(huo)政(zheng)府(fu)采(cai)購法定(ding)(ding)方(fang)(fang)式(shi)(shi)(shi)，然而(er)只要選(xuan)擇采(cai)用法定(ding)(ding)活動(dong)(dong)，就必須嚴格按照法定(ding)(ding)程(cheng)(cheng)(cheng)序(xu)執行，并承擔法律責任(ren)。

四、招標與政府采購(gou)管理差異

工程建設項目招標管理是指站在建設全過程視角對招標活動實施的一系列管理工作。同理，政府采購管理指采購人針對擬組織實施的采購活動開展的一系列管理工作。政府采購管理過程除遵循財政預算控制要求外，依然需將全過程思想貫穿始終。上述兩類活動管理目標均包括降低過程風險、提升交易效率、確保交易質量、滿足全過程管理要求等。招投標或政府采購管理工作內容均包括：合約規劃、工作方案編制、代理機構委托、過程文件審核、招標與采購代理過程評價等方面。針對上述內容，兩類活動有關差異內容詳見表3。

招(zhao)投(tou)(tou)標與政府采購(gou)活動各方(fang)面的差異是其各自固有本質特性的外在(zai)反映。隨(sui)著招(zhao)投(tou)(tou)標與政府采購(gou)活動在(zai)法律體系及監管(guan)(guan)制度等方(fang)面的不斷完善，伴隨(sui)著大量市(shi)場交易對于上述兩種活動管(guan)(guan)理更(geng)(geng)多新需求的產生，相(xiang)信其差異化趨勢(shi)將更(geng)(geng)加明顯。

來源：《招標采購管理》2016年第4期 作者(zhe)單(dan)位：吳振(zhen)全，北京(jing)市工程咨詢公司；劉(liu)云梅，北京(jing)市計劃生育藥(yao)具(ju)管理站