根(gen)據(ju)(ju)中國裁判文書網(wang)上檢索，自2014年(nian)(nian)至2016年(nian)(nian)12月31日，各地高院及(ji)以(yi)上法院審理PPP項目相關爭(zheng)議案(an)件59個，其中民(min)事案(an)件46個，行(xing)政(zheng)案(an)件13個。爭(zheng)議焦點集(ji)中在合(he)同(tong)性(xing)質、合(he)同(tong)解除、借(jie)款糾紛、合(he)同(tong)效力、特許經營(ying)權授(shou)權、政(zheng)府違約(yue)等方(fang)面。其中，由于政(zheng)府行(xing)政(zheng)行(xing)為違法導致的(de)合(he)同(tong)效力爭(zheng)議占據(ju)(ju)約(yue)40%的(de)比例。需要說明的(de)是，該數據(ju)(ju)的(de)檢索口徑(jing)中合(he)并了以(yi)特許經營(ying)為名稱以(yi)及(ji)BOT類案(an)件爭(zheng)議。
鑒于PPP項(xiang)目(mu)實施中涉及眾多行(xing)政(zheng)(zheng)行(xing)為，而合(he)法有(you)效(xiao)之行(xing)政(zheng)(zheng)行(xing)為是(shi)PPP項(xiang)目(mu)合(he)法推行(xing)的必要前提，但(dan)現實中行(xing)政(zheng)(zheng)行(xing)為存(cun)在違法、無效(xiao)、錯誤等情形，并極易引發PPP合(he)同效(xiao)力爭議。
為(wei)防范行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)行(xing)(xing)(xing)為(wei)不(bu)當(dang)(dang)對PPP合同及關聯合同的效(xiao)力產生不(bu)利(li)影(ying)響，本文(wen)在對PPP項(xiang)目中的行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)行(xing)(xing)(xing)為(wei)以及不(bu)當(dang)(dang)行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)行(xing)(xing)(xing)為(wei)進行(xing)(xing)(xing)分類的基礎上，結合相關判例，提出了(le)識別和認(ren)定不(bu)當(dang)(dang)行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)行(xing)(xing)(xing)為(wei)對PPP合同民事效(xiao)力影(ying)響的基本原(yuan)則和方法(fa)(fa)，并(bing)提出相關風(feng)險防范建(jian)議，以供PPP立法(fa)(fa)者和實踐者參考。
PPP項(xiang)目涉及(ji)的(de)行政行為類型和情形
政(zheng)府作(zuo)為國(guo)家行(xing)政(zheng)機關參加PPP項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)，具有PPP項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)中社會投(tou)資人的合作(zuo)伙伴身(shen)份，該身(shen)份彰顯(xian)兩類法律(lv)要(yao)素，其一為行(xing)政(zheng)行(xing)為主體特(te)征(zheng)，其二為與PPP合同關聯的行(xing)政(zheng)管(guan)理之(zhi)內(nei)容(rong)特(te)征(zheng)，內(nei)容(rong)涵蓋法律(lv)授權PPP項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)的立項(xiang)(xiang)(xiang)、財政(zheng)評價、方案審批、規劃、采購、監督、審計以(yi)及產(chan)品和(he)(he)服(fu)務(wu)的移交接管(guan)等，以(yi)實現產(chan)品和(he)(he)服(fu)務(wu)供給的公(gong)益性目(mu)標(biao)，此(ci)亦為行(xing)政(zheng)職權由來之(zhi)淵源。
論及行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)行(xing)(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)(wei)(wei)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)性(xing)(xing)質劃分(fen)，學說認為(wei)(wei)(wei)(wei)存在抽象行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)行(xing)(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)(wei)(wei)和具(ju)(ju)體(ti)行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)行(xing)(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)(wei)(wei)之(zhi)分(fen)，“抽象行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)行(xing)(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)(wei)(wei)一般在兩種意(yi)(yi)義上(shang)使用，一是靜態意(yi)(yi)義上(shang)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)抽象行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)行(xing)(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)(wei)(wei)，指(zhi)行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)機關制(zhi)定(ding)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)具(ju)(ju)有普(pu)遍約束力(li)(li)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)規范(fan)性(xing)(xing)文件，例如(ru)國務(wu)(wu)院(yuan)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)法規；而動(dong)態的(de)(de)(de)(de)(de)(de)抽象行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)行(xing)(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)(wei)(wei)，指(zhi)行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)機關制(zhi)定(ding)具(ju)(ju)有普(pu)遍約束力(li)(li)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)規范(fan)性(xing)(xing)文件的(de)(de)(de)(de)(de)(de)，例如(ru)國務(wu)(wu)院(yuan)制(zhi)定(ding)行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)法規的(de)(de)(de)(de)(de)(de)行(xing)(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)(wei)(wei)。具(ju)(ju)體(ti)行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)行(xing)(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)(wei)(wei)是指(zhi)行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)主體(ti)針對特定(ding)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)對象、就特定(ding)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)事(shi)項(xiang)作(zuo)出的(de)(de)(de)(de)(de)(de)處(chu)理(li)決定(ding)。具(ju)(ju)體(ti)行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)行(xing)(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)(wei)(wei)與抽象行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)行(xing)(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)(wei)(wei)相(xiang)比，具(ju)(ju)有特定(ding)性(xing)(xing)和直接性(xing)(xing)，對于特定(ding)對象的(de)(de)(de)(de)(de)(de)權利義務(wu)(wu)直接發生影響(xiang)，并且調(diao)整對象是特定(ding)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)。”
通(tong)(tong)常情況下(xia)，針(zhen)對某(mou)具(ju)象(xiang)之(zhi)PPP項(xiang)目(mu)(mu)，抽象(xiang)行(xing)(xing)(xing)政(zheng)行(xing)(xing)(xing)為是指(zhi)行(xing)(xing)(xing)政(zheng)機關針(zhen)對PPP項(xiang)目(mu)(mu)進(jin)行(xing)(xing)(xing)的(de)(de)(de)(de)一系列行(xing)(xing)(xing)政(zheng)規范性文件和與(yu)之(zhi)相關文件的(de)(de)(de)(de)制(zhi)定(ding)活動，而具(ju)體行(xing)(xing)(xing)政(zheng)行(xing)(xing)(xing)為則意味著行(xing)(xing)(xing)政(zheng)機關就某(mou)具(ju)體PPP項(xiang)目(mu)(mu)事(shi)項(xiang)作出(chu)(chu)的(de)(de)(de)(de)審批(pi)、決定(ding)和通(tong)(tong)知等特(te)定(ding)活動，該特(te)定(ding)行(xing)(xing)(xing)政(zheng)行(xing)(xing)(xing)為將直(zhi)接影響PPP項(xiang)目(mu)(mu)社(she)會投資人的(de)(de)(de)(de)權(quan)利義務，并產(chan)生行(xing)(xing)(xing)政(zheng)法(fa)律效果。鑒于PPP項(xiang)目(mu)(mu)生命(ming)周期較長，且涉(she)及事(shi)項(xiang)繁多，政(zheng)府(fu)運用(yong)行(xing)(xing)(xing)政(zheng)權(quan)力作出(chu)(chu)的(de)(de)(de)(de)具(ju)體行(xing)(xing)(xing)政(zheng)行(xing)(xing)(xing)為亦(yi)隨之(zhi)眾多紛繁，從具(ju)體行(xing)(xing)(xing)政(zheng)行(xing)(xing)(xing)為的(de)(de)(de)(de)類型(xing)和特(te)點出(chu)(chu)發，按不同(tong)階段列舉式(shi)分類分析(xi)如下(xia)：
第(di)一，PPP項(xiang)目識別階段，涉(she)及項(xiang)目發起評價(jia)認定(ding)、可行性報告審核審批(pi)、項(xiang)目篩選結(jie)論，物(wu)有所(suo)值評價(jia)報告的批(pi)復(fu)，財政承受能力(li)論證的批(pi)復(fu)等(deng)；
第二，PPP項目(mu)準備階(jie)段，涉及的行政活(huo)動有對項目(mu)實施機構授權、實施方(fang)案審(shen)批(pi)、將項目(mu)付(fu)費義務納入(ru)財政預算和(he)中長期(qi)財政規劃(hua)、PPP項目(mu)綜合信(xin)息平臺建(jian)設和(he)管理、PPP項目(mu)入(ru)庫評(ping)審(shen)等；
第三(san)，PPP項目采購(gou)階段，涉(she)及的行政活動有委托咨詢(xun)公司招標采購(gou)、確定招標采購(gou)文件、組織開標和(he)評審、對中選供應商結果進行審批、PPP招標采購(gou)結果、PPP合同公示備(bei)案和(he)決(jue)定以(yi)及處理投(tou)訴(su)和(he)復議等；
第四，PPP項(xiang)目執(zhi)行階(jie)段，涉(she)及(ji)的行政行為有對(dui)項(xiang)目進行全(quan)過程監督和績效考(kao)核、臨時接管項(xiang)目、終止(zhi)PPP合(he)同和對(dui)項(xiang)目進行定價調價等；
第五，PPP項(xiang)目(mu)移交(jiao)階段，涉(she)及的行(xing)(xing)政(zheng)行(xing)(xing)為有(you)項(xiang)目(mu)造(zao)價審計、項(xiang)目(mu)資產評估、審核并辦理國有(you)資產進場交(jiao)易轉讓(rang)手續等。
以(yi)上行政(zheng)行為的合(he)(he)法(fa)合(he)(he)規構成安(an)全推進PPP項(xiang)目合(he)(he)法(fa)合(he)(he)規實(shi)施的必要(yao)條(tiao)件。
PPP項目行(xing)政行(xing)為不當(dang)分析
在(zai)PPP項(xiang)目(mu)行政(zheng)行為(wei)(wei)(wei)分類的(de)基礎上，有必要(yao)研究PPP項(xiang)目(mu)實施過程中(zhong)行政(zheng)行為(wei)(wei)(wei)的(de)合法(fa)(fa)合規問題。需(xu)要(yao)說(shuo)明的(de)是，通常違(wei)(wei)法(fa)(fa)行為(wei)(wei)(wei)可分為(wei)(wei)(wei)重大(da)違(wei)(wei)法(fa)(fa)和輕微(wei)違(wei)(wei)法(fa)(fa)，而輕微(wei)違(wei)(wei)法(fa)(fa)稱之為(wei)(wei)(wei)瑕疵(ci)，鑒于行政(zheng)行為(wei)(wei)(wei)的(de)瑕疵(ci)對于合同效力的(de)影響(xiang)比(bi)較復雜(za)，需(xu)要(yao)對行為(wei)(wei)(wei)的(de)程度、后果(guo)、違(wei)(wei)法(fa)(fa)性等方面進行綜合分析，對此本文討論行政(zheng)行為(wei)(wei)(wei)違(wei)(wei)法(fa)(fa)或瑕疵(ci)時(shi)，統一采用“不當”的(de)表述。
分析行(xing)政行(xing)為(wei)不當之(zhi)前(qian)，需(xu)首先研究PPP項目涉及行(xing)政行(xing)為(wei)構成要件問題(ti)。
合法的(de)(de)行(xing)(xing)政行(xing)(xing)為(wei)(wei)作為(wei)(wei)一類(lei)法律行(xing)(xing)為(wei)(wei)，其(qi)構(gou)成須具(ju)備主體(ti)、內(nei)容(rong)、程序(xu)和形式四要件，即具(ju)備適格的(de)(de)行(xing)(xing)政職權(quan)主體(ti)，不存在(zai)超越或濫用職權(quan)情形，該主體(ti)實施(shi)具(ju)體(ti)的(de)(de)行(xing)(xing)政行(xing)(xing)為(wei)(wei)內(nei)容(rong)合法適當，且(qie)按規(gui)定(ding)程序(xu)流程開展，具(ju)有法律依據，產生相應的(de)(de)法律效(xiao)果，并(bing)以書面意思表示為(wei)(wei)主要表現方式。
根(gen)據行(xing)(xing)(xing)政行(xing)(xing)(xing)為(wei)對行(xing)(xing)(xing)政相(xiang)對人給(gei)予(yu)利益(yi)或給(gei)予(yu)不利益(yi)為(wei)標準，行(xing)(xing)(xing)政行(xing)(xing)(xing)為(wei)可區分(fen)為(wei)負(fu)擔行(xing)(xing)(xing)政行(xing)(xing)(xing)為(wei)與授益(yi)行(xing)(xing)(xing)政行(xing)(xing)(xing)為(wei)。
從該分類可(ke)看出，行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)瑕疵(ci)除了可(ke)通過有意識補(bu)(bu)正(zheng)(zheng)(zheng)外，還存(cun)在嗣后事實(shi)(shi)或法(fa)律狀(zhuang)態(tai)變化使其自(zi)(zi)然(ran)(ran)(ran)補(bu)(bu)正(zheng)(zheng)(zheng)的(de)(de)(de)情(qing)形(xing)。自(zi)(zi)然(ran)(ran)(ran)補(bu)(bu)正(zheng)(zheng)(zheng)符合實(shi)(shi)質正(zheng)(zheng)(zheng)義的(de)(de)(de)價(jia)值追求，是對形(xing)式正(zheng)(zheng)(zheng)義的(de)(de)(de)糾(jiu)偏和修正(zheng)(zheng)(zheng)，契合實(shi)(shi)質法(fa)治的(de)(de)(de)理念和現代法(fa)治政(zheng)府(fu)治理模式。自(zi)(zi)然(ran)(ran)(ran)補(bu)(bu)正(zheng)(zheng)(zheng)可(ke)適用于(yu)具有輕(qing)微瑕疵(ci)的(de)(de)(de)行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)，包括授益(yi)行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)和負擔(dan)行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)。對于(yu)違反非實(shi)(shi)質性(xing)實(shi)(shi)體要件(jian)的(de)(de)(de)行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)，從保護相對人權益(yi)角(jiao)度考慮，負擔(dan)行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)一般不能自(zi)(zi)然(ran)(ran)(ran)補(bu)(bu)正(zheng)(zheng)(zheng)，授益(yi)行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)可(ke)以(yi)自(zi)(zi)然(ran)(ran)(ran)補(bu)(bu)正(zheng)(zheng)(zheng)。《行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)許可(ke)司法(fa)解釋》第10條、體現了授益(yi)行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)瑕疵(ci)自(zi)(zi)然(ran)(ran)(ran)補(bu)(bu)正(zheng)(zheng)(zheng)的(de)(de)(de)一般規(gui)律，可(ke)以(yi)類推適用于(yu)行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)許可(ke)以(yi)外的(de)(de)(de)其他授益(yi)行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)。
結合PPP項目(mu)流程和特點，筆者(zhe)認為(wei)(wei)，PPP項目(mu)實(shi)施過(guo)程中的不當(dang)行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)行(xing)(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)，存在重(zhong)大(da)違(wei)法(fa)(fa)行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)行(xing)(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)與輕(qing)微違(wei)法(fa)(fa)行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)行(xing)(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)之分，關于(yu)重(zhong)大(da)違(wei)法(fa)(fa)行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)行(xing)(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)，筆者(zhe)認為(wei)(wei)是指行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)機關違(wei)反法(fa)(fa)律(lv)規定(ding)實(shi)施行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)行(xing)(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)導致行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)管理目(mu)的不能實(shi)現(xian)，或(huo)直接或(huo)間(jian)接的損害了社會公共利益、基(ji)本公信力(li)以及(ji)基(ji)本法(fa)(fa)律(lv)原則的活動。對(dui)應的，對(dui)于(yu)輕(qing)微違(wei)法(fa)(fa)行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)行(xing)(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)即瑕疵行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)行(xing)(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)，一般具(ju)備可以補正的特點。
結合(he)PPP項目實(shi)踐，行(xing)政(zheng)行(xing)為不當通常包括以下(xia)情形：
1、主體職權不合法(fa)
所謂行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)主(zhu)(zhu)(zhu)體(ti)職(zhi)(zhi)權不合(he)法(fa)，是(shi)指(zhi)作出行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)行(xing)為(wei)的主(zhu)(zhu)(zhu)體(ti)不具(ju)有(you)(you)行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)主(zhu)(zhu)(zhu)體(ti)資格或作出行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)行(xing)為(wei)的主(zhu)(zhu)(zhu)體(ti)不具(ju)備法(fa)律(lv)法(fa)規規定的職(zhi)(zhi)權或超越規定職(zhi)(zhi)權。在(zai)PPP合(he)同(tong)中(zhong)，政(zheng)(zheng)(zheng)府作為(wei)一(yi)方(fang)主(zhu)(zhu)(zhu)體(ti)，由于其(qi)既(ji)是(shi)合(he)同(tong)一(yi)方(fang)當(dang)事人(ren)，亦為(wei)社會公(gong)共利益的代(dai)表和規制(zhi)人(ren)，身(shen)份雙重，故此(ci)處主(zhu)(zhu)(zhu)體(ti)關聯之(zhi)法(fa)律(lv)分析，結合(he)了(le)政(zheng)(zheng)(zheng)府主(zhu)(zhu)(zhu)體(ti)的行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)職(zhi)(zhi)權適(shi)當(dang)和合(he)同(tong)履行(xing)的適(shi)當(dang)兩個角度，既(ji)有(you)(you)行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)的，也有(you)(you)民事的。
目前政(zheng)策對PPP項目實(shi)施(shi)機(ji)構范圍(wei)的(de)(de)規定(ding)(ding)存在一(yi)定(ding)(ding)差異，《關(guan)于開展政(zheng)府和社(she)會(hui)(hui)資(zi)本合(he)作(zuo)(zuo)的(de)(de)指(zhi)導意(yi)見》（發改投資(zi)[2014]2724號(hao)）規定(ding)(ding)PPP的(de)(de)實(shi)施(shi)主(zhu)體(ti)為(wei)“行業(ye)管理(li)部門、事業(ye)單(dan)(dan)位(wei)、行業(ye)運營(ying)公司或(huo)其他相關(guan)機(ji)構”；《政(zheng)府和社(she)會(hui)(hui)資(zi)本合(he)作(zuo)(zuo)模(mo)式(shi)操作(zuo)(zuo)指(zhi)南（試(shi)行）》（財(cai)金〔2014〕113號(hao)）則(ze)規定(ding)(ding)為(wei)“政(zheng)府或(huo)其指(zhi)定(ding)(ding)的(de)(de)有關(guan)職能部門或(huo)事業(ye)單(dan)(dan)位(wei)”；《基礎設施(shi)和公用事業(ye)特許經(jing)營(ying)管理(li)辦法》則(ze)規定(ding)(ding)為(wei)有關(guan)部門或(huo)單(dan)(dan)位(wei)，但其中對于有關(guan)單(dan)(dan)位(wei)并未進一(yi)步(bu)規定(ding)(ding)。
PPP項(xiang)目實踐操作中經常出現地方平臺公司(si)作為(wei)實施機(ji)構與(yu)社會資(zi)本方簽訂(ding)PPP合同(tong)的情(qing)形，該做法存(cun)在一(yi)定(ding)爭議，在財政部示范(fan)項(xiang)目評審標(biao)準文件中明確規定(ding)對該種情(qing)形不得列入示范(fan)項(xiang)目。如未來(lai)PPP立法一(yi)旦明確實施機(ji)構不能(neng)為(wei)地方平臺公司(si)，則該種瑕(xia)疵將(jiang)可能(neng)認定(ding)為(wei)重(zhong)大行政行為(wei)不當，社會資(zi)本可據此主(zhu)張(zhang)行為(wei)無效并繼而主(zhu)張(zhang)PPP合同(tong)無效。
故可得(de)出(chu)的(de)一個結論是，若相關(guan)(guan)行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)政主(zhu)體未(wei)依(yi)法(fa)(fa)獲得(de)授權(quan)(quan)(quan)或(huo)授權(quan)(quan)(quan)不當(dang)并影響PPP合(he)(he)(he)同(tong)訂立(li)和實(shi)(shi)質履(lv)行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)的(de)，其(qi)實(shi)(shi)質就違(wei)反了行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)政法(fa)(fa)上的(de)職(zhi)權(quan)(quan)(quan)法(fa)(fa)定(ding)原則。若相關(guan)(guan)主(zhu)體在其(qi)職(zhi)權(quan)(quan)(quan)范圍外(wai)實(shi)(shi)施(shi)與(yu)PPP項目相關(guan)(guan)的(de)行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)政行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)為(wei)，則其(qi)做出(chu)的(de)行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)政行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)為(wei)則因沒有(you)職(zhi)權(quan)(quan)(quan)或(huo)超越職(zhi)權(quan)(quan)(quan)而被認定(ding)為(wei)違(wei)法(fa)(fa)行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)政行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)為(wei)。對應地(di)，PPP合(he)(he)(he)同(tong)中民事權(quan)(quan)(quan)益(yi)部分也隨之受到影響，如(ru)導(dao)致(zhi)合(he)(he)(he)同(tong)目的(de)不能(neng)實(shi)(shi)現的(de)，則依(yi)據合(he)(he)(he)同(tong)法(fa)(fa)可以認定(ding)該(gai)合(he)(he)(he)同(tong)歸于(yu)無效。無論是認定(ding)為(wei)違(wei)法(fa)(fa)行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)政行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)為(wei)，還是判斷其(qi)合(he)(he)(he)同(tong)目的(de)不能(neng)實(shi)(shi)現導(dao)致(zhi)合(he)(he)(he)同(tong)民事無效性，均(jun)為(wei)主(zhu)體職(zhi)權(quan)(quan)(quan)不合(he)(he)(he)法(fa)(fa)所引發(fa)。
2、程序違法
行(xing)政行(xing)為程序(xu)(xu)違(wei)法(fa)是(shi)指行(xing)政機關(guan)作出的具體行(xing)政行(xing)為違(wei)反法(fa)定程序(xu)(xu)。PPP項目(mu)實踐中出現該類(lei)行(xing)政違(wei)法(fa)并容易引(yin)發相關(guan)爭議的情(qing)形主要包(bao)括：
（1）PPP立(li)項審批(pi)程序違法
立項審批(pi)程序(xu)違法(fa)(fa)(fa)是指(zhi)政府方未按照(zhao)法(fa)(fa)(fa)律(lv)規定的PPP項目操作(zuo)流程完成或遺(yi)漏可行性(xing)研(yan)究、財政承受能(neng)力(li)論證、物有(you)所值評估和實施方案(an)的編制與(yu)審批(pi)等程序(xu)性(xing)事項，該類違法(fa)(fa)(fa)行政行為需要根據違法(fa)(fa)(fa)行為產生的法(fa)(fa)(fa)律(lv)后果分別定性(xing)分析。
（2）社會(hui)資本(ben)方選(xuan)擇程序違法
根據(ju)相關規定，社(she)會(hui)資本(ben)(ben)方(fang)(fang)選(xuan)(xuan)(xuan)擇(ze)(ze)方(fang)(fang)式包括公開招標(biao)、邀請招標(biao)、兩階段招標(biao)、競爭(zheng)性(xing)(xing)談判、競爭(zheng)性(xing)(xing)磋商(shang)、單一來(lai)源采購(gou)等(deng)方(fang)(fang)式，不同項(xiang)目(mu)對應(ying)不同采購(gou)方(fang)(fang)式。另外(wai)選(xuan)(xuan)(xuan)擇(ze)(ze)程序(xu)中可(ke)能存在招標(biao)采購(gou)文件編制缺陷問題、時間不足問題、評標(biao)抽(chou)取問題、中標(biao)結果公告問題等(deng)。社(she)會(hui)資本(ben)(ben)方(fang)(fang)選(xuan)(xuan)(xuan)擇(ze)(ze)程序(xu)不當主(zhu)要是(shi)(shi)指(zhi)實(shi)施機構未(wei)按照規定的(de)方(fang)(fang)式選(xuan)(xuan)(xuan)擇(ze)(ze)社(she)會(hui)資本(ben)(ben)方(fang)(fang)，如(ru)應(ying)采用(yong)招標(biao)方(fang)(fang)式選(xuan)(xuan)(xuan)擇(ze)(ze)社(she)會(hui)資本(ben)(ben)方(fang)(fang)而采用(yong)其他方(fang)(fang)式的(de)情(qing)形(xing)。實(shi)踐中較常見的(de)是(shi)(shi)，采用(yong)競爭(zheng)性(xing)(xing)磋商(shang)的(de)方(fang)(fang)式是(shi)(shi)否可(ke)以合法的(de)實(shi)現施工企業參與PPP項(xiang)目(mu)“兩招并一招”的(de)目(mu)的(de)。
（3）定價(jia)調價(jia)機制程(cheng)序違(wei)法
因PPP項(xiang)目關系公(gong)共利益和(he)(he)公(gong)共安全，故其價(jia)(jia)格(ge)確定(ding)和(he)(he)調整(zheng)應當(dang)根據《價(jia)(jia)格(ge)法(fa)(fa)》第22條(tiao)的規(gui)定(ding)，開展價(jia)(jia)格(ge)、成(cheng)本(ben)調查，聽取(qu)消費者(zhe)(zhe)、經(jing)營者(zhe)(zhe)和(he)(he)有關方(fang)面(mian)的意見。政(zheng)(zheng)府價(jia)(jia)格(ge)主(zhu)管(guan)部門(men)和(he)(he)其他有關部門(men)制定(ding)政(zheng)(zheng)府指(zhi)導價(jia)(jia)、政(zheng)(zheng)府定(ding)價(jia)(jia)，應當(dang)開展價(jia)(jia)格(ge)、成(cheng)本(ben)調查，聽取(qu)消費者(zhe)(zhe)、經(jing)營者(zhe)(zhe)和(he)(he)有關方(fang)面(mian)的意見。而定(ding)價(jia)(jia)調價(jia)(jia)機(ji)制程序不(bu)當(dang)主(zhu)要是指(zhi)政(zheng)(zheng)府違(wei)反《價(jia)(jia)格(ge)法(fa)(fa)》及(ji)相關法(fa)(fa)律行政(zheng)(zheng)法(fa)(fa)規(gui)規(gui)定(ding)進行定(ding)價(jia)(jia)調價(jia)(jia)的行為。
3、行(xing)政行(xing)為內(nei)容違法
PPP項目實(shi)施(shi)過程(cheng)中，政府(fu)行(xing)政行(xing)為(wei)(wei)內(nei)容違(wei)法主要是指行(xing)政機關未(wei)能(neng)按(an)照法律的(de)規(gui)(gui)定全面履行(xing)其應當履行(xing)的(de)法定義務，如未(wei)按(an)法律規(gui)(gui)定編制項目實(shi)施(shi)方案(an)[⑧]，未(wei)按(an)法律規(gui)(gui)定進行(xing)物(wu)有所值(zhi)評價和財(cai)(cai)政承受能(neng)力(li)(li)論證，未(wei)將政府(fu)財(cai)(cai)政缺口補助納入財(cai)(cai)政預算和中長期財(cai)(cai)政規(gui)(gui)劃等行(xing)為(wei)(wei)。需要說明(ming)的(de)是，本文(wen)提(ti)及的(de)物(wu)有所值(zhi)和財(cai)(cai)政承受能(neng)力(li)(li)論證，并非所有PPP合同均(jun)需經歷(li)之程(cheng)序，僅為(wei)(wei)舉例說明(ming)。
行(xing)政行(xing)為不當對PPP合同效力的影響
關于(yu)行(xing)政行(xing)為(wei)不(bu)當對PPP合(he)同(tong)(tong)效力的影響(xiang)，在此，筆者認為(wei)該(gai)問題(ti)首先涉及PPP合(he)同(tong)(tong)為(wei)行(xing)政合(he)同(tong)(tong)還(huan)是民事(shi)合(he)同(tong)(tong)之爭，亦即調整該(gai)法(fa)律事(shi)項的規則應采用合(he)同(tong)(tong)法(fa)還(huan)是行(xing)政法(fa)的問題(ti)。
關(guan)(guan)于PPP合(he)(he)同(tong)(tong)(tong)性(xing)(xing)(xing)質，于安教授認為“在(zai)公(gong)(gong)私兩(liang)(liang)個(ge)部門(men)的(de)(de)(de)(de)(de)政(zheng)企合(he)(he)作中，公(gong)(gong)共(gong)(gong)(gong)利(li)益(yi)與企業利(li)益(yi)共(gong)(gong)(gong)存(cun)，是(shi)PPP機制的(de)(de)(de)(de)(de)最大優勢。但(dan)是(shi)公(gong)(gong)私兩(liang)(liang)種利(li)益(yi)和公(gong)(gong)私兩(liang)(liang)種法(fa)律(lv)(lv)(lv)因素的(de)(de)(de)(de)(de)共(gong)(gong)(gong)存(cun)也是(shi)困擾PPP合(he)(he)同(tong)(tong)(tong)法(fa)律(lv)(lv)(lv)屬(shu)性(xing)(xing)(xing)判斷的(de)(de)(de)(de)(de)主要(yao)因素。所以(yi)，關(guan)(guan)鍵就在(zai)于對(dui)合(he)(he)同(tong)(tong)(tong)中的(de)(de)(de)(de)(de)兩(liang)(liang)種因素進(jin)(jin)行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)區分(fen)并(bing)作出制度性(xing)(xing)(xing)安排(pai)。”同(tong)(tong)(tong)時提出“把(ba)合(he)(he)同(tong)(tong)(tong)中法(fa)定(ding)義務的(de)(de)(de)(de)(de)履(lv)(lv)行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)與約(yue)定(ding)義務的(de)(de)(de)(de)(de)履(lv)(lv)行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)分(fen)開安排(pai)，法(fa)定(ding)義務的(de)(de)(de)(de)(de)履(lv)(lv)行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)爭(zheng)議(yi)進(jin)(jin)入行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)訴訟程序處(chu)理，約(yue)定(ding)義務的(de)(de)(de)(de)(de)履(lv)(lv)行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)進(jin)(jin)入民(min)事渠道解決(jue)(jue)，包括民(min)事仲裁程序，這樣一(yi)來，PPP合(he)(he)同(tong)(tong)(tong)本身也沒有必要(yao)一(yi)定(ding)設定(ding)為行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)合(he)(he)同(tong)(tong)(tong)或者行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)協議(yi)。稱謂上也可(ke)以(yi)是(shi)‘涉公(gong)(gong)益(yi)合(he)(he)同(tong)(tong)(tong)’。涉公(gong)(gong)益(yi)合(he)(he)同(tong)(tong)(tong)的(de)(de)(de)(de)(de)特(te)點在(zai)于，它的(de)(de)(de)(de)(de)內容(rong)含有公(gong)(gong)共(gong)(gong)(gong)義務，但(dan)是(shi)爭(zheng)議(yi)處(chu)理可(ke)以(yi)實(shi)行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)兩(liang)(liang)分(fen)法(fa)。”筆(bi)者非常贊同(tong)(tong)(tong)于安老師(shi)的(de)(de)(de)(de)(de)觀點，關(guan)(guan)于PPP合(he)(he)同(tong)(tong)(tong)的(de)(de)(de)(de)(de)性(xing)(xing)(xing)質及(ji)爭(zheng)議(yi)解決(jue)(jue)，筆(bi)者曾在(zai)《特(te)許(xu)經營協議(yi)的(de)(de)(de)(de)(de)法(fa)律(lv)(lv)(lv)性(xing)(xing)(xing)質及(ji)可(ke)仲裁性(xing)(xing)(xing)研究》一(yi)文(wen)中進(jin)(jin)行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)過詳細分(fen)析，認為PPP合(he)(he)同(tong)(tong)(tong)兼具(ju)行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)合(he)(he)同(tong)(tong)(tong)和民(min)事合(he)(he)同(tong)(tong)(tong)的(de)(de)(de)(de)(de)性(xing)(xing)(xing)質，是(shi)一(yi)類復合(he)(he)型(xing)法(fa)律(lv)(lv)(lv)關(guan)(guan)系，與之相關(guan)(guan)的(de)(de)(de)(de)(de)爭(zheng)議(yi)性(xing)(xing)(xing)質自(zi)然也不(bu)宜一(yi)概而論，需結合(he)(he)相關(guan)(guan)訴請的(de)(de)(de)(de)(de)性(xing)(xing)(xing)質及(ji)法(fa)律(lv)(lv)(lv)關(guan)(guan)系的(de)(de)(de)(de)(de)具(ju)體內容(rong)進(jin)(jin)行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)認定(ding)。
縱然PPP合(he)同(tong)(tong)可能包(bao)含多種法律(lv)(lv)關系，但從(cong)(cong)政(zheng)府、社會資本(ben)方和公共產品社會大(da)眾受益人的角度審視，確實有眾多重要(yao)的內容(rong)包(bao)含了行(xing)政(zheng)法律(lv)(lv)關系，因(yin)此本(ben)文(wen)暫(zan)且從(cong)(cong)行(xing)政(zheng)法角度分析(xi)(xi)違法行(xing)政(zheng)行(xing)為(wei)對PPP合(he)同(tong)(tong)效(xiao)力的影響，后續另行(xing)撰文(wen)從(cong)(cong)民事合(he)同(tong)(tong)角度分析(xi)(xi)行(xing)政(zheng)行(xing)為(wei)不當對PPP合(he)同(tong)(tong)效(xiao)力的影響。
在此選擇(ze)以下幾類常見的(de)行政行為不(bu)當情形并結合相關判例，逐一分析其對對PPP合同效力的(de)影響(xiang)。
1、 實施機構授權不當(dang)對合同效力的影響
根據《基礎(chu)設施(shi)和公用事業特許(xu)經營(ying)管(guan)理辦法(fa)(fa)》第14條的(de)(de)規(gui)(gui)定(ding)：“縣級(ji)以上人民政(zheng)府應(ying)當授(shou)(shou)權(quan)(quan)(quan)(quan)有(you)關(guan)(guan)部門(men)或單(dan)位作(zuo)為(wei)實(shi)施(shi)機構(gou)負責(ze)特許(xu)經營(ying)項(xiang)目(mu)有(you)關(guan)(guan)實(shi)施(shi)工作(zuo)，并明確具體(ti)授(shou)(shou)權(quan)(quan)(quan)(quan)范(fan)圍”，以及《政(zheng)府和社(she)(she)會(hui)資本(ben)合作(zuo)模式操作(zuo)指南（試行(xing)(xing)）》（財金〔2014〕113號）等(deng)相(xiang)(xiang)關(guan)(guan)規(gui)(gui)定(ding)，實(shi)施(shi)機構(gou)經過授(shou)(shou)權(quan)(quan)(quan)(quan)，獲(huo)得政(zheng)府享有(you)的(de)(de)部分行(xing)(xing)政(zheng)權(quan)(quan)(quan)(quan)力，方(fang)可以自己(ji)的(de)(de)名義獨立(li)開展PPP項(xiang)目(mu)相(xiang)(xiang)關(guan)(guan)工作(zuo)，與中選社(she)(she)會(hui)資本(ben)簽訂(ding)PPP合同(tong)，作(zuo)為(wei)PPP合同(tong)主體(ti)向社(she)(she)會(hui)資本(ben)履行(xing)(xing)相(xiang)(xiang)應(ying)義務(wu)，獨立(li)承擔授(shou)(shou)權(quan)(quan)(quan)(quan)范(fan)圍內行(xing)(xing)政(zheng)行(xing)(xing)為(wei)產(chan)生的(de)(de)法(fa)(fa)律責(ze)任。根據前述規(gui)(gui)定(ding)，實(shi)施(shi)機構(gou)應(ying)取得相(xiang)(xiang)關(guan)(guan)授(shou)(shou)權(quan)(quan)(quan)(quan)并在授(shou)(shou)權(quan)(quan)(quan)(quan)范(fan)圍內實(shi)施(shi)與PPP項(xiang)目(mu)相(xiang)(xiang)關(guan)(guan)的(de)(de)行(xing)(xing)政(zheng)行(xing)(xing)為(wei)。
根(gen)據《行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)訴(su)訟法(fa)(fa)》第70條的(de)規定，若行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)主體(ti)(ti)超越(yue)職權(quan)(quan)(quan)做出(chu)具(ju)體(ti)(ti)行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)行(xing)(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)，則應當依法(fa)(fa)撤銷或(huo)責令被(bei)訴(su)行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)主體(ti)(ti)重(zhong)新作(zuo)出(chu)具(ju)體(ti)(ti)行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)行(xing)(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)。盡管根(gen)據目(mu)前行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)法(fa)(fa)學界的(de)“雙階”[11]，的(de)法(fa)(fa)律性質被(bei)確定為(wei)(wei)“行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)行(xing)(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)+合同行(xing)(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)”，但是(shi)(shi)行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)權(quan)(quan)(quan)利的(de)行(xing)(xing)(xing)(xing)使(shi)應遵(zun)循(xun)“法(fa)(fa)無授權(quan)(quan)(quan)不(bu)(bu)可(ke)(ke)(ke)為(wei)(wei)”的(de)基本(ben)(ben)原則，故未經合法(fa)(fa)授權(quan)(quan)(quan)或(huo)超出(chu)授權(quan)(quan)(quan)范圍之(zhi)(zhi)外與(yu)社會(hui)資本(ben)(ben)簽訂的(de)PPP合同應認定為(wei)(wei)無效。需要注意的(de)是(shi)(shi)，行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)職權(quan)(quan)(quan)的(de)法(fa)(fa)定性特點，決定了轉委(wei)托(tuo)授權(quan)(quan)(quan)亦需要法(fa)(fa)定，原實(shi)施(shi)機(ji)構不(bu)(bu)可(ke)(ke)(ke)任意將行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)審批權(quan)(quan)(quan)等權(quan)(quan)(quan)力轉委(wei)托(tuo)給(gei)平臺(tai)公司實(shi)施(shi)，實(shi)踐中該(gai)種權(quan)(quan)(quan)利義務的(de)行(xing)(xing)(xing)(xing)使(shi)也不(bu)(bu)可(ke)(ke)(ke)能實(shi)現合同目(mu)的(de)，畢竟行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)權(quan)(quan)(quan)的(de)行(xing)(xing)(xing)(xing)使(shi)與(yu)民事合同的(de)履行(xing)(xing)(xing)(xing)有天壤之(zhi)(zhi)別(bie)。
2、 特(te)許經營者選(xuan)擇程(cheng)序不當對合同(tong)效力的影響
特許經營項目和PPP項目的(de)社會(hui)投資(zi)人選擇，屬于服務的(de)行為，應(ying)當(dang)按照《》的(de)規(gui)定(ding)完成社會(hui)投資(zi)人的(de)選擇，如果未經規(gui)定(ding)程(cheng)序直接(jie)簽訂特許經營合同，則(ze)該合同將面臨無效的(de)法(fa)律風(feng)險，以下(xia)選擇一個(ge)法(fa)院(yuan)判決(jue)無效的(de)予以分析(xi)：
如某地華(hua)燃(ran)天(tian)然(ran)氣(qi)(qi)公司(si)(si)(si)(si)與(yu)京(jing)山(shan)(shan)(shan)(shan)縣城(cheng)管(guan)(guan)(guan)(guan)局簽訂《框架(jia)(jia)協(xie)(xie)(xie)議(yi)(yi)書》[12]約定(ding)該(gai)天(tian)然(ran)氣(qi)(qi)公司(si)(si)(si)(si)在該(gai)市轄區內(nei)(nei)部分(fen)鄉鎮進行(xing)(xing)管(guan)(guan)(guan)(guan)道(dao)(dao)天(tian)然(ran)氣(qi)(qi)的(de)(de)投(tou)(tou)資、建(jian)設和經(jing)營(ying)；在框架(jia)(jia)協(xie)(xie)(xie)議(yi)(yi)地域范(fan)圍內(nei)(nei)，由(you)華(hua)燃(ran)天(tian)然(ran)氣(qi)(qi)公司(si)(si)(si)(si)獨(du)家經(jing)營(ying)管(guan)(guan)(guan)(guan)道(dao)(dao)天(tian)然(ran)氣(qi)(qi)業務。第(di)三(san)人(ren)(ren)京(jing)山(shan)(shan)(shan)(shan)華(hua)潤燃(ran)氣(qi)(qi)公司(si)(si)(si)(si)對該(gai)《框架(jia)(jia)協(xie)(xie)(xie)議(yi)(yi)書》不(bu)(bu)服(fu)，向被(bei)(bei)告荊門(men)市人(ren)(ren)民政(zheng)府(fu)申請，被(bei)(bei)申請人(ren)(ren)是京(jing)山(shan)(shan)(shan)(shan)縣人(ren)(ren)民政(zheng)府(fu)、京(jing)山(shan)(shan)(shan)(shan)縣城(cheng)管(guan)(guan)(guan)(guan)局，第(di)三(san)人(ren)(ren)是華(hua)燃(ran)天(tian)然(ran)氣(qi)(qi)公司(si)(si)(si)(si)。被(bei)(bei)申請人(ren)(ren)作出決(jue)定(ding)書，認定(ding)《框架(jia)(jia)協(xie)(xie)(xie)議(yi)(yi)書》未(wei)經(jing)京(jing)山(shan)(shan)(shan)(shan)縣人(ren)(ren)民政(zheng)府(fu)批(pi)準，違反了法(fa)定(ding)程(cheng)(cheng)序，確認該(gai)《框架(jia)(jia)協(xie)(xie)(xie)議(yi)(yi)書》無效。華(hua)燃(ran)天(tian)然(ran)氣(qi)(qi)公司(si)(si)(si)(si)不(bu)(bu)服(fu)該(gai)行(xing)(xing)政(zheng)復議(yi)(yi)決(jue)定(ding)，訴至人(ren)(ren)民法(fa)院。法(fa)院經(jing)審查認定(ding)，《框架(jia)(jia)協(xie)(xie)(xie)議(yi)(yi)書》實為(wei)特(te)(te)許(xu)經(jing)營(ying)協(xie)(xie)(xie)議(yi)(yi)，該(gai)特(te)(te)許(xu)經(jing)營(ying)未(wei)經(jing)過招標投(tou)(tou)標程(cheng)(cheng)序，侵犯了包括第(di)三(san)人(ren)(ren)在內(nei)(nei)的(de)(de)其他經(jing)營(ying)者的(de)(de)公平競(jing)爭權，京(jing)山(shan)(shan)(shan)(shan)縣城(cheng)管(guan)(guan)(guan)(guan)局未(wei)依法(fa)組織招標投(tou)(tou)標程(cheng)(cheng)序，也沒有經(jing)京(jing)山(shan)(shan)(shan)(shan)縣人(ren)(ren)民政(zheng)府(fu)的(de)(de)批(pi)準，違反法(fa)定(ding)程(cheng)(cheng)序與(yu)華(hua)燃(ran)天(tian)然(ran)氣(qi)(qi)公司(si)(si)(si)(si)簽訂《框架(jia)(jia)協(xie)(xie)(xie)議(yi)(yi)書》，華(hua)燃(ran)天(tian)然(ran)氣(qi)(qi)公司(si)(si)(si)(si)雖無過錯，但京(jing)山(shan)(shan)(shan)(shan)縣城(cheng)管(guan)(guan)(guan)(guan)局的(de)(de)行(xing)(xing)政(zheng)行(xing)(xing)為(wei)違反法(fa)定(ding)程(cheng)(cheng)序，《框架(jia)(jia)協(xie)(xie)(xie)議(yi)(yi)書》無效。
結合(he)上述可知，特許經(jing)營(ying)(ying)權授權違反社(she)會資(zi)本選擇(ze)法定程序的(de)，特許經(jing)營(ying)(ying)合(he)同無效(xiao)。
3、 項目前期手續違法(fa)對合同效力(li)的影響(xiang)
根據《政(zheng)府和社(she)(she)會(hui)資本合(he)作(zuo)模式操(cao)作(zuo)指(zhi)南（試行）》第(di)9條、《政(zheng)府和社(she)(she)會(hui)資本合(he)作(zuo)項目(mu)(mu)財(cai)(cai)政(zheng)承受能(neng)力論(lun)證(zheng)指(zhi)引》第(di)5條等相關規(gui)定(ding)，如未通(tong)過財(cai)(cai)政(zheng)承受能(neng)力論(lun)證(zheng)，則(ze)項目(mu)(mu)不宜采用。
另外，根據《國務院辦公(gong)廳轉發財(cai)政(zheng)部發展改革委人(ren)(ren)民(min)銀行關于在公(gong)共服務領域(yu)推(tui)廣政(zheng)府(fu)和(he)社會資本(ben)合(he)(he)作模式指導意(yi)見的(de)通(tong)知》（國辦發〔2015〕42號）的(de)精神，若PPP項(xiang)目(mu)未通(tong)過財(cai)政(zheng)承受能力論(lun)證而強(qiang)行實施(shi)則可能導致加(jia)重地方政(zheng)府(fu)債(zhai)務風險。如(ru)某高速公(gong)路(lu)BOT項(xiang)目(mu)，政(zheng)府(fu)編制的(de)實施(shi)方案中對該(gai)(gai)項(xiang)目(mu)所在區域(yu)未來的(de)客流(liu)量(liang)預測數(shu)據與項(xiang)目(mu)進入運營(ying)期后的(de)實際流(liu)量(liang)存在巨大偏差，導致項(xiang)目(mu)運營(ying)收(shou)入低下(xia)，項(xiang)目(mu)公(gong)司嚴(yan)重入不(bu)敷出，社會投(tou)資人(ren)(ren)無法收(shou)回投(tou)資成本(ben)及合(he)(he)理收(shou)益，最終(zhong)社會投(tou)資人(ren)(ren)被迫提(ti)前退出該(gai)(gai)項(xiang)目(mu)，政(zheng)府(fu)接管該(gai)(gai)項(xiang)目(mu)后加(jia)重了地方政(zheng)府(fu)的(de)財(cai)政(zheng)負擔。
對(dui)于財政(zheng)預(yu)算(suan)支付類PPP項(xiang)目，物有所值評估和財政(zheng)承受能(neng)力論證、實施方案等手續是(shi)識(shi)別測算(suan)項(xiang)目是(shi)否可以(yi)實施的(de)(de)重要依(yi)據(ju)，如(ru)果未能(neng)按照規(gui)定開展(zhan)前述論證，則PPP合(he)同(tong)(tong)違反了(le)行政(zheng)法規(gui)和行政(zheng)規(gui)范性文件(jian)，同(tong)(tong)時當然地對(dui)民事合(he)同(tong)(tong)部分之合(he)同(tong)(tong)目的(de)(de)無(wu)法實現，繼而損害當事人的(de)(de)利益(yi)和社會公共利益(yi)，根據(ju)行政(zheng)法和合(he)同(tong)(tong)法的(de)(de)基本法理(li)，該種(zhong)情(qing)形下(xia)簽訂的(de)(de)PPP合(he)同(tong)(tong)同(tong)(tong)樣(yang)將(jiang)面(mian)臨認定為無(wu)效的(de)(de)風(feng)險。
4、特許經營權轉讓程序違法(fa)對合(he)同效(xiao)力的影響
特(te)(te)許經營(ying)權(quan)作為(wei)公共產(chan)品和(he)服務的(de)配置方式，為(wei)典型的(de)影響到(dao)社會公共利益(yi)(yi)(yi)的(de)資(zi)產(chan)性權(quan)益(yi)(yi)(yi)，特(te)(te)許經營(ying)權(quan)益(yi)(yi)(yi)轉(zhuan)(zhuan)讓過(guo)程中(zhong)，應當嚴格按照特(te)(te)許經營(ying)權(quan)轉(zhuan)(zhuan)讓的(de)特(te)(te)別法律規(gui)定和(he)國有資(zi)產(chan)管理(li)法中(zhong)關于(yu)國有資(zi)產(chan)轉(zhuan)(zhuan)讓的(de)要求實(shi)施，包括資(zi)產(chan)評估和(he)進(jin)場交易等方面(mian)的(de)規(gui)定程序。
如某市(shi)(shi)公(gong)(gong)交(jiao)(jiao)運營(ying)(ying)特許(xu)經(jing)營(ying)(ying)項目，在(zai)沒有對原特許(xu)經(jing)營(ying)(ying)者(zhe)進行(xing)清理、整頓、重(zhong)新報該省政(zheng)府批準的(de)(de)(de)情況(kuang)下，建(jian)(jian)設局(ju)即(ji)以(yi)《出(chu)讓(rang)(rang)合(he)同(tong)》的(de)(de)(de)形(xing)式(shi)將城市(shi)(shi)公(gong)(gong)交(jiao)(jiao)運營(ying)(ying)權(quan)有償出(chu)讓(rang)(rang)給第三人(ren)，原特許(xu)經(jing)營(ying)(ying)者(zhe)以(yi)建(jian)(jian)設局(ju)未按(an)照(zhao)特許(xu)經(jing)營(ying)(ying)合(he)同(tong)約定(ding)和特許(xu)經(jing)營(ying)(ying)權(quan)轉讓(rang)(rang)規(gui)(gui)定(ding)告知其(qi)(qi)并履行(xing)相關(guan)手(shou)續(xu)為由(you)，向人(ren)民法(fa)院起訴(su)請求建(jian)(jian)設局(ju)與第三人(ren)簽(qian)訂(ding)的(de)(de)(de)《出(chu)讓(rang)(rang)合(he)同(tong)》無效。法(fa)院經(jing)審查認定(ding)，城市(shi)(shi)公(gong)(gong)共(gong)(gong)客運交(jiao)(jiao)通經(jing)營(ying)(ying)權(quan)是公(gong)(gong)共(gong)(gong)資源，其(qi)(qi)出(chu)讓(rang)(rang)屬于行(xing)政(zheng)許(xu)可范疇。在(zai)市(shi)(shi)場經(jing)濟條件下，對公(gong)(gong)共(gong)(gong)資源的(de)(de)(de)行(xing)政(zheng)許(xu)可，應當(dang)依(yi)法(fa)堅持公(gong)(gong)正、公(gong)(gong)開、公(gong)(gong)平的(de)(de)(de)原則，依(yi)照(zhao)法(fa)律法(fa)規(gui)(gui)及行(xing)政(zheng)規(gui)(gui)章(zhang)規(gui)(gui)定(ding)的(de)(de)(de)形(xing)式(shi)和程序，采(cai)取公(gong)(gong)開招標、競爭擇優的(de)(de)(de)方式(shi)確定(ding)行(xing)政(zheng)許(xu)可的(de)(de)(de)對象，以(yi)維護(hu)公(gong)(gong)平競爭和公(gong)(gong)共(gong)(gong)利益。建(jian)(jian)設局(ju)無視這些規(gui)(gui)定(ding)，不經(jing)過(guo)任何法(fa)定(ding)的(de)(de)(de)程序，將城市(shi)(shi)公(gong)(gong)共(gong)(gong)客運交(jiao)(jiao)通經(jing)營(ying)(ying)權(quan)以(yi)出(chu)讓(rang)(rang)合(he)同(tong)的(de)(de)(de)方式(shi)出(chu)讓(rang)(rang)給一家尚未依(yi)法(fa)成立的(de)(de)(de)公(gong)(gong)司，違反法(fa)律法(fa)規(gui)(gui)及規(gui)(gui)章(zhang)規(gui)(gui)定(ding)，故該具體行(xing)政(zheng)行(xing)為應予撤銷。
故根據上述(shu)案例，特(te)許經(jing)營權(quan)未按照規定(ding)(ding)程序進行轉讓(rang)的，該特(te)許經(jing)營授權(quan)行為(wei)應當依(yi)法予以撤銷，特(te)許經(jing)營合(he)同則應認定(ding)(ding)為(wei)無效。
行政行為不當風險防范建議
結合(he)上述行政行為(wei)不當(dang)可(ke)能對PPP合(he)同(tong)效力(li)產生(sheng)的不良影響的分析，筆者認為(wei)應從以下角度進行此類風險(xian)防(fang)范：
第一，PPP項(xiang)目的全過(guo)程推進中(zhong)，應當(dang)嚴格按照法(fa)律和(he)規(gui)范(fan)政(zheng)策文(wen)(wen)件要求(qiu)完(wan)成相應的行(xing)政(zheng)活動，如對立項(xiang)、可行(xing)性研究報告、物有(you)所值、財(cai)政(zheng)承(cheng)受能(neng)力論證(zheng)和(he)實(shi)施(shi)方案等(deng)事(shi)項(xiang)是否完(wan)成審(shen)批與核(he)準，以及與PPP項(xiang)目合(he)同關(guan)聯的其他必要前(qian)置(zhi)性合(he)法(fa)手續，避免因前(qian)期文(wen)(wen)件缺(que)失導致合(he)同無效風險。
第二，嚴格(ge)遵守法定的(de)社會資(zi)本遴(lin)選程序(xu)，防止因項目采(cai)購程序(xu)違法導致PPP合同(tong)(tong)無效。實施機構應(ying)嚴格(ge)遵守PPP項目采(cai)購規(gui)定，按照《招標投(tou)標法》、《》和《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》等規(gui)定的(de)法定程序(xu)選擇PPP項目社會資(zi)本方，簽訂PPP合同(tong)(tong)。
第三，PPP合(he)同簽署前應當(dang)確認政府方簽約主(zhu)體是否依法取得(de)授權，其授權范圍是否涵蓋了實(shi)施(shi)本項(xiang)目所應當(dang)具備的職能，避免由于(yu)簽約主(zhu)體不適格(ge)或PPP合(he)同內(nei)容(rong)超出授權范圍導致合(he)同無效。
第四(si)，為(wei)避免因(yin)PPP權(quan)利取得或轉(zhuan)讓程序違法(fa)導致(zhi)合同(tong)(tong)無效風險，政府(fu)和社會(hui)資本(ben)方應(ying)當在PPP合同(tong)(tong)中(zhong)明確特(te)許經營權(quan)取得、退(tui)出、轉(zhuan)讓、移交等(deng)(deng)等(deng)(deng)事項，同(tong)(tong)時應(ying)當保障PPP項目提供(gong)的(de)公(gong)共產品和服務的(de)連續性(xing)、穩定性(xing)和質量。
第五，政府和(he)(he)社會資本方應當嚴格(ge)(ge)按照《價格(ge)(ge)法》、PPP項目定價機制等(deng)規(gui)定合理(li)確(que)定價格(ge)(ge)確(que)定及調整(zheng)(zheng)機制，包括定價和(he)(he)調價的啟(qi)動(dong)、審批以及聽(ting)證(zheng)和(he)(he)公(gong)示等(deng)方面，應當嚴格(ge)(ge)按照規(gui)定的程序開(kai)展價格(ge)(ge)調整(zheng)(zheng)活動(dong)。
第(di)六，政(zheng)府和社(she)會資本方(fang)在(zai)實施PPP項目時(shi)，應當強化契約意識和職權法(fa)定原則，簽訂(ding)合法(fa)有效(xiao)的(de)PPP合同(tong)，對(dui)于非政(zheng)府行政(zheng)職權范圍內的(de)事項，如績(ji)效(xiao)考核等，可(ke)委托社(she)會第(di)三(san)方(fang)開展進行，對(dui)于政(zheng)府承諾給(gei)予(yu)項目的(de)政(zheng)策支持和相關權益，及時(shi)以(yi)合法(fa)有效(xiao)的(de)文件形式予(yu)以(yi)落實，以(yi)保障(zhang)自身合法(fa)權益。
結語(yu)
縱(zong)觀行(xing)政之瑕落解契約之訟(song)的(de)(de)關鍵在(zai)于行(xing)政行(xing)為(wei)(wei)合規(gui)合法，政府行(xing)政行(xing)為(wei)(wei)對PPP合同效力具有(you)(you)極其重要(yao)影響(xiang)，故筆者進一步認(ren)為(wei)(wei)，PPP項(xiang)(xiang)目(mu)參與各方應強化(hua)履約意識和風險(xian)意識，結(jie)合專業律師的(de)(de)建議，針對不同的(de)(de)風險(xian)采取(qu)有(you)(you)效的(de)(de)防范措施(shi)，以盡(jin)量減(jian)少PPP項(xiang)(xiang)目(mu)因行(xing)政行(xing)為(wei)(wei)不當導(dao)致的(de)(de)糾紛，推動(dong)我國PPP項(xiang)(xiang)目(mu)規(gui)范化(hua)操作的(de)(de)發展，為(wei)(wei)轉變政府職(zhi)能(neng)、激發社會資本活力、加快新型城鎮化(hua)建設創造條件。
郭總：
張總：
總部(bu)地址：安徽省阜陽市潁(ying)州(zhou)區潁(ying)淮大道(dao)588號金悅金融中心B座11樓
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